Revista Mexicana de Ciencias Agrícolas   volumen 11   número 4   16 de mayo - 29 de junio, 2020

DOI: https://doi.org/10.29312/remexca.v11i4.2269

Artículo

Orientaciones y evolución de la política agraria común (PAC): entre la sostenibilidad y el desarrollo rural

María Elena Serrano Flores1§

José Manuel del Barrio Aliste2

María Luisa Ibáñez Martínez2

1Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo-Instituto Politécnico Nacional, Ciudad de México. 2Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de Salamanca, España. (mibanez@usal.es; josema@usal.es).

§Autora para correspondencia: meserrano@ipn.mx.

Resumen

Una de las variables que desde la década de los 80 del pasado siglo han modificado al mundo rural, en su amplia acepción, es sin lugar a dudas el tema de la sostenibilidad y en el abanico de experiencias internacionales resalta la de la Unión Europea que; a través, de la política agraria común (PAC), ha introducido como componente central las medidas agroambientales que han redefinido tanto las orientaciones como las funciones de la agricultura, de los campesinos y de sus territorios, con los consecuentes efectos tanto en la conceptualización como en la práctica del desarrollo rural. Se presenta un análisis histórico del proceso y evolución que ha seguido esta política europea, particularmente su expresión en España. La hipótesis que subyace es que, el cuidado ambiental y la orientación del desarrollo rural de la PAC, se han definido en función del equilibrio de los mercados de los productos agrarios. Esta revisión histórica toma como punto de partida la década de los 90 en que aparece por primera vez la variable agroambiental en la PAC y se sigue su proceso hasta la reforma de 2016, actualmente vigente. El estudio se basa en fuentes bibliográficas primarias: documentos oficiales elaborados por la Unión Europea y entrevistas con informantes clave relacionados con la adecuación y aplicación de los programas de la PAC, particularmente en España. Los resultados comprueban una tendencia en la que el control de precios y el mercado de los productos agropecuarios, particularmente los cereales, ha determinado que la PAC se reoriente hacia la consolidación de las variables agroambientales y que el desarrollo rural, en aras de la multifuncionalidad y diversificación productiva, sea encauzado hacia actividades no agropecuarias.

Palabras clave: desarrollo rural, medidas agroambientales, política agraria común.

Recibido: febrero de 2020

Aceptado: mayo de 2020

Introducción

Como se señalaba anteriormente, el mundo rural ha estado sujeto a la aplicación de nuevas orientaciones políticas que han ido modificando paulatina pero sustancialmente su tradicional dinámica económica, social y cultural, así como el uso de sus espacios físicos y recursos naturales. Gran parte de estas modificaciones han sido motivadas tanto por los problemas del mercado de productos agropecuarios como por el deterioro de recursos naturales presente a escala global.

El desarrollo sostenible ha permeado, por tanto, buena parte de la política agrícola donde la sostenibilidad se ha erigido en el eje de una nueva orientación para el sector rural. El calificativo de ‘sostenible’, vocablo utilizado y generalizado como traducción del inglés ‘sustainable development’, está interviniendo y definiendo nuevas funciones para la agricultura, los campesinos, sus espacios rurales y obviamente, sus formas de producción y relación con los ecosistemas en los que habitan.

La política agraria común (PAC), es fiel reflejo de este ‘progresivo proceso de «ambientalización» de la agricultura’ (Gómez et al., 1996). Ambientalización que, de acuerdo con estos autores, podría interpretarse en dos sentidos: la limitación de las prácticas agrícolas perjudiciales al medio ambiente relacionadas con el modelo productivista agroindustrial y el reconocimiento del papel ecológico que históricamente ha desempeñado la agricultura tradicional.

En ese sentido, la PAC ha seguido una evolución que ha ido derivando hacia la consolidación de dos vertientes principales: la ambientalización del campo, que se concreta en las medidas agroambientales y la versión europea del desarrollo rural expresada en los programas por sus siglas en francés de: Liaison entre Actions de Développement de l’Economie Rural (LEADER), cuya propuesta se sintetiza en los conceptos de multifuncionalidad y diversificación de las actividades agrarias y de los espacios rurales, acompañados de nuevas pautas de identificación sociocultural de lo rural, entre los más destacables.

Este nuevo referente en las políticas agrarias genera importantes incertidumbres sobre el futuro que desde instancias ajenas se diseña para el mundo rural, el papel asignado a la agricultura y a los espacios rurales. Por ejemplo, Alario (2000) señala que ‘hay dos vertientes que no están suficientemente documentadas: los procesos de cambio económico y social que están teniendo lugar en los diferentes espacios rurales y qué parte de explicación de estos procesos de cambio tienen lo que consideramos como políticas de desarrollo rural’.

Materiales y métodos

La investigación se realizó a través de consulta bibliográfica y documental, principalmente de autores españoles, así como fuentes primarias (documentos oficiales tanto de las instituciones del gobierno español como del Parlamento Europeo). Se realizaron también entrevistas a académicos y funcionarios de instituciones públicas encargadas de la aplicación y seguimiento de los programas de la PAC y el programa LEADER en España.

Aunque en este trabajo no se alude a la información proporcionada por los agricultores, sí importa señalar que se realizaron entrevistas y cuestionarios a productores de la localidad rural de Villafáfila (Castilla y León, España), beneficiarios de los programas agroambientales, que permitieron afianzar la información sobre la orientación general de los programas de la PAC, particularmente las medidas agroambientales y los programas de desarrollo rural.

Resultados y discusión

Planteamientos iniciales y evolución hacia la ‘ambientalización’ y el desarrollo rural

En el convulso escenario económico, político y social de los años 80 del pasado siglo, la entonces Comunidad Económica Europea inició un importante proceso de reformas a la PAC, inducidas de alguna manera por la explosión de la crisis agrícola mundial y la disputa internacional de mercados y precios. A lo largo de esa década y principios de la siguiente, la PAC irá redefiniendo el papel de la agricultura, de los espacios rurales y de los campesinos en el contexto del desarrollo económico europeo, perfilando desde entonces una orientación hacia el control de mercados y precios obviamente, pero también hacia la agroambientalización, diversificación y multifuncionalidad de los espacios rurales.

En la historia de la evolución de la política ambiental europea, destacan los siguientes hechos: a) en 1990 se crea la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), con sede en Copenhague; b) en 1992 se crea el Programa Natura 2000, financiado a través del Programa LIFE, instrumento político para la definición de la red de zonas naturales protegidas, la conservación de la naturaleza y la protección del medio ambiente; c) el Tratado de Maastrich de 1993, otorga carácter oficial al medio ambiente en los programas de la Unión Europea; d) el Tratado de Amsterdam, 1999, establece la obligación de integrar la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión Europea con objeto de promover el desarrollo sostenible; e) en el año 2000, se presenta el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental, que establece el principio “quien contamina paga’; y f) El Tratado de Lisboa en 2009, plantea el compromiso de luchar contra el cambio climático.

En el año 2013, el Consejo y el Parlamento Europeo adoptaron el séptimo programa de acción en materia de medio ambiente con vigencia hasta el año 2020. El documento titulado ‘vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta’, establece nueve objetivos prioritarios, entre los que destacan: la protección de la naturaleza; una mayor resistencia ecológica; crecimiento sostenible y eficiente en el uso de los recursos e hipocarbónico; la lucha contra las amenazas para la salud relacionadas con el medio ambiente (Diario Oficial de la Unión Europea, 2013). La variable del cuidado medioambiental en las políticas de la Unión Europea no se ha limitado al ámbito de lo biológico o ecológico per se, sino que paulatinamente se han integrado en la PAC, como se muestra en el Cuadro 1.

Cuadro 1. La variable ambiental en la política agraria común. Proceso histórico de las modificaciones más relevantes 1985-2017.

FEDER= fondo europeo para el desarrollo rural; FSE= Fondo social europeo; FEOA-O= fondo europeo de orientación y garantía agrícola. Elaboración con base en: Garrido (2000); García-Delgado; García-Grande (2005); Moyano (2005); Diario Oficial de la Unión Europea (1991, 1992, 2013).

Esta cronología refleja cómo, paulatinamente, la visión productivista de la agricultura va virando hacia la componente medioambiental. Como señalan Sumpsi et al. (1997), en el Libro Verde de 1985 ‘que representa la posición de la PAC hacia el año 2000, se planteaba por primera vez la necesidad de que se incluyeran las cuestiones ambientales y se reconocía como una de las funciones de la agricultura la conservación del entorno natural’. Otro elemento destacable en esta historia es la aparición del programa LEADER orientado hacia la promoción del desarrollo rural que, desde la perspectiva europea, tiene un sentido diferente del desarrollo agrícola-productivo.

La orientación medioambiental de la política agraria común

Con poco éxito en sus resultados, el aspecto medioambiental de la agricultura es introducido en la PAC; a través, de la política agraria de estructuras de la década de los 70, por ejemplo, la directiva 159/72 sobre el cese de la actividad agrícola y la 161/72 sobre formación profesional de los agricultores (Garrido, 2000), pero es hasta la década de los 80 que el aspecto medioambiental va a figurar más claramente en los planteamientos y objetivos de la PAC.

El Libro Verde de 1985 condensa la expresión por las preocupaciones medioambientales y el reglamento CEE 797/85 es el instrumento donde se plasma la disposición legal de tal inclusión Garrido (2000) otros reglamentos diseñados para el cuidado ambiental son, por ejemplo, el CEE 787/85 que habla sobre la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias y el artículo 21 de este reglamento que establece por primera vez un sistema de ayudas para la repoblación forestal de superficies agrícolas y la conservación de masas forestales en las explotaciones agrarias Sumpsi et al. (1997). Otro instrumento legal establecido en la PAC es el reglamento CEE 2328/91 (Diario Oficial de la Comunidad Europea, 1991), donde se deja claro como uno de sus objetivos y por tanto objetivo de la política estructural comunitaria, la contribución a la protección del medio ambiente y al mantenimiento del espacio rural, incluida la conservación duradera de los recursos naturales de la agricultura.

Otras de las medidas importantes hacia la consolidación de la orientación ambiental de la PAC es la referente a los fondos estructurales FEDER, FSE Y FEOGA-O que se reforman en 1988 con objeto de introducir más abiertamente la cuestión medioambiental en las políticas agrarias comunes. Esta reforma otorga al FEOGA-O la función de ‘contribuir al entramado social de las zonas rurales, a la protección del medio ambiente, a la conservación del espacio rural (incluida la de los recursos naturales de la agricultura) y a compensar los efectos que tienen los obstáculos naturales para la agricultura’ (Garrido, 2000). En el año 2003 se crea el Fondo Europeo para la agricultura y el desarrollo rural (FEADER) y se modifica el FEOGA que se transforma en FEGA dirigido a financiar la política de mercados, primer pilar de la PAC.

Cabe enfatizar, sin embargo, que es en la reforma de 1992 donde se define su orientación ambiental a través de las medidas agroambientales consideradas como medidas de acompañamiento. El Reglamento 2078/92 denominado ‘métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural’, establecía desde entonces el objetivo de que la agricultura adquiriera prácticas más respetuosas con el medio ambiente.

El funcionamiento administrativo para apoyar a los agricultores que aceptaran acogerse a ese programa agroambiental resulta también singular ya que ‘se establece un sistema de contratación individualizada entre el agricultor y los poderes públicos: el agricultor acepta unos compromisos respecto al tipo de prácticas a realizar en su explotación a cambio de recibir una ayuda económica procedente de fondos públicos para compensar la menor rentabilidad que le pudiera ocasionar la opción por una agricultura sostenible’ (Garrido, 2000).

Estas ayudas, se destinarían únicamente a compensar las medidas que tengan efectos positivos para el medio ambiente en los siguientes aspectos: reducción en el uso de fertilizantes y productos fitosanitarios, mantener las reducciones ya iniciadas o introducir y mantener métodos de agricultura biológica, extensificar las producciones vegetales, incluidas las forrajeras o transformar tierras de cultivos herbáceos en pastizales extensivos, reducir la cabaña bovina y ovina, criar animales de razas locales en peligro de desaparición, mantener en buen estado las tierras de labor o forestales retiradas de la producción, retirar de la producción tierras de labor durante al menos 20 años para constituir reservas de biotopos, parques naturales o para proteger las aguas, incluir medidas destinadas a mejorar la formación de los agricultores sobre prácticas de producción compatibles con el medio ambiente.

La producción de alimentos y la reproducción social y cultural de la población rural, prácticamente se subordina a la conservación de los recursos naturales. La pérdida económica que significa abandonar o subordinar la actividad agrícola por la conservación del ecosistema es compensada por la Unión Europea; a través, de una serie de incentivos, subsidios o ayudas económicas, como antes se señaló. Para ejemplificar el tipo de programas y monto de los subsidios, en el Cuadro 2 se presenta el caso de la localidad de Villafáfila (Castilla y León, España), considerado paradigmático respecto a la aplicación de las medidas agroambientales. Paniagua (1999), señala que para 1999, España es el país con mayor número de estos programas (66) de toda la Unión Europea.

Cuadro 2. Programas agroambientales y compromisos (Villafáfila, Castilla y León, Campañas 2007-2014).

Para el cálculo de la ayuda anual se establecen 45 hectáreas como unidad mínima de cultivo agroambiental (UMCA) para la superficie total acogida. Hasta el doble de la UMCA, se percibe 100% de la ayuda, por la superficie superior al doble de la UMCA y hasta el cuádruple, 60% del importe, por la superficie superior al cuádruple de la UMCA, 30% del importe. La diferencia entre los apoyos económicos otorgados radica en criterios de orden ambiental, por ejemplo, la alfalfa tuvo un apoyo económico mayor pues su cultivo se considera importante para la diversidad biológica y por ser parte del hábitat de la avutarda, especie en peligro de extinción. Elaboración con base en: orden AYG/1111/2010, de 23 de julio, período de programación 2007-2013 (Boletín Oficial de Castilla y León, Nº 149).

El desarrollo rural como segundo pilar de la política agraria común

El surgimiento del desarrollo rural como segundo pilar de la PAC corre paralelo al proceso de agroambientalización -medida de acompañamiento de la PAC-. Incluso, afirmarían Colino-Sueiras y Martínez-Paz (2005), sus antecedentes se encontrarían desde el Tratado de Roma y subsecuentes reformas y conferencias en las que se ha ido transfiriendo el énfasis de lo sectorial hacia lo territorial.

Resulta importante notar que en el documento ‘el futuro del mundo rural’, se identifican problemas como el detrimento del medio ambiente, el declive rural -entendido como la emigración de la población joven hacia las ciudades con el proceso de envejecimiento consecuente- y en tercer lugar, el problema de las zonas marginadas especialmente la agricultura de montaña, amenazadas por el declive agrario y la despoblación.

Este diagnóstico determina que la orientación del desarrollo rural se concretice en un sentido «no agrario» contenido en los programas de las Iniciativas Comunitarias como: Urban, Interreg y LEADER. Iniciativas concebidas, señalan Molinero y Alario (1994) ‘como la forma de incentivar el desarrollo rural a escala comarcal a través de iniciativas endógenas destinadas a la potenciación de los aspectos que hoy se consideran fundamentales: turismo (45% del presupuesto), artesanía (21%), actividades agrarias alternativas a las tradicionales, conservación medioambiental, entre otras, teniendo prioridad las que aportan soluciones innovadoras, diversifican la base económica comarcal y dan alternativas a las actividades agrarias clásicas’. Aunque existe un reconocimiento casi generalizado sobre el éxito de este programa, Sancho (2002) indica que habría que tomar en cuenta la cuestión relativa a la participación de la sociedad rural más que enfocarse en los beneficios económicos, ‘pues sería en aquélla donde la iniciativa del LEADER dejaría más que desear’.

De esta manera, el LEADER que puede considerarse como la primera puesta en práctica de una política rural de carácter territorial, integrada y participativa, está destinada al sostenimiento y desarrollo de iniciativas locales de desarrollo rural cuyos rasgos específicos se sintetizan en siete puntos: 1) el enfoque territorial , lo que supone basarse en los recursos particulares de cada comarca, para así responder mejor a las necesidades locales; 2) el enfoque ascendente en la búsqueda de soluciones y en la toma de decisiones, con el propósito de conceder el mayor protagonismo posible a los agentes locales; 3) el grupo de acción local como forma de cooperación horizontal, agrupando a los agentes e instituciones locales y comarcales representativos; 4) el carácter innovador de las acciones promovidas por los beneficiarios respecto de otras intervenciones en la zona rural afectada; 5) el enfoque integral e intersectorial, al contemplarse conjuntamente las potencialidades de los diferentes sectores de la economía, la sociedad y los recursos locales; 6) la descentralización de la gestión y la financiación, mediante los grupos de acción local; y 7) la organización en red y la cooperación transnacional, no sólo para el intercambio de conocimientos, experiencias y resultados, sino también a través de la asociación en proyectos comunes con grupos de otros países (Colino-Sueiras y Martínez-Paz, 2005).

La Conferencia Europea sobre desarrollo rural celebrada en la ciudad irlandesa de Cork el 9 de noviembre de 1996, bajo el título ‘la Europa rural: perspectivas de futuro’, aprueba la Declaración de Cork, donde se establece un decálogo cuyo primer precepto asienta la preferencia rural como prioridad en las políticas de la Unión Europea, los nueve restantes reiteran elementos de anteriores declaraciones de principios que, en gran medida, se venían aplicando con los programas LEADER.

El desarrollo rural comprende entonces, actuaciones horizontales con objetivos diversos entre los que cabe mencionar: lograr un sector agrario viable, evitar el despoblamiento rural y preservar el patrimonio natural. En esos años se consideraba que para alcanzar estos objetivos se debían conceder subvenciones para el desarrollo de actividades diversas relacionadas con el medio ambiente, el turismo rural, la agroindustria, la silvicultura o la instalación de jóvenes agricultores, por citar sólo algunos ejemplos.

Las prioridades que se otorgan al desarrollo rural son, entre otras: a) fomentar la competitividad de la agricultura; b) garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima; y c) lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales que incluya la creación y la conservación del empleo (Parlamento Europeo, 2018b). Consecuentemente, la Comisión Europea establece como medidas a ser apoyadas por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural: asesoramiento, inversiones, explotaciones agrícolas, medidas forestales, medidas agroambientales, agricultura ecológica, servicios de medio ambiente, zonas con limitaciones naturales, cooperación, programa LEADER (MAGRAMA, 2016).

Conclusiones

La integración de España a la Unión Europea implica, como señala Regidor (2002), ‘un proceso incesante de ajustes, en los que la agricultura comercial ha sido la que ha acaparado la mayor parte de los recursos económicos y también la que mejor se ha podido adaptar o integrar a la economía europea’. En contraparte, la agricultura que él llama territorial ha sido sometida a un proceso continuo de reducción y supresión a pesar de su importancia espacial, social y económica. En este sentido y como se ha mostrado, los ejes sobre los que se ha hecho descansar a la PAC han tenido como objetivo el equilibrio económico interno y la competencia en el mercado externo, de ahí que el primer pilar de la PAC haya sido la política de precios y mercados que ha sido la más importante en cuanto a recursos proporcionados y actuaciones realizadas.

En ese contexto, la inclusión del cuidado medioambiental y el desarrollo rural, definido como el segundo pilar de la PAC, en su versión no agraria, permite mantener bajo control la producción y los precios agrarios. Habría que señalar, por otro lado, que la información presentada en este artículo no permite concluir si la PAC en sus diferentes componentes políticos y programáticos está generando procesos positivos en materia de conservación de los recursos naturales. Respecto al desarrollo rural bajo la concepción del programa LEADER, al menos en la zona de Castilla y León donde se realizó el presente estudio, no parece haber conseguido sus objetivos.

Agradecimientos

Este trabajo es parte de una investigación realizada con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), que financió la estancia sabática en la Universidad de Salamanca, España (octubre 2018-julio 2019).

Literatura citada

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